最高法院首批示范案例 | 不同投标人投标文件异常一致，但在开标后中标人投标文件存在修改的，是否构成串通投标？

2018年12月25日，北京市石景山区某办事处委托某技术咨询公司就涉案项目进行公开招标。《招标文件》中规定，投标截止时间以后不得修改投标文件。2019年1月3日，某图书公司、甲公司、乙公司等五家公司报名参与了涉案项目投标。1月16日，某图书公司向某技术咨询公司递交了投标文件，技术咨询公司工作人员袁某接受并签字。同日，某图书公司中标。
1月21日，北京市石景山区财政局收到关于涉案项目的举报。北京市石景山区财政局经初步调查发现某图书公司投标时递交的投标书与甲公司、乙公司的投标书中存在三处内容异常一致情形，故于4月29日进行立案调查。12月23日，北京市石景山区财政局作出处罚决定。某图书公司对处罚决定不服，向北京市财政局提出行政复议申请，北京市财政局于2020年5月14日作出《复议决定书》。某图书公司对行政处罚和行政复议决定不服，提起行政诉讼。

另查，2019年1月11日，某图书公司向甲公司转账30000元押金，甲公司于同日将该笔押金转给某技术咨询公司，用途为“某街道综合文化中心投标保证金”。１月24日，某技术咨询公司将该笔保证金退还甲公司，后甲公司又于同日将其退还某图书公司。
北京市通州区人民法院于2020年11月27日作出（2020）京0112行初427号行政判决：驳回某图书公司的诉讼请求。某图书公司不服，提起上诉。北京市第三中级人民法院于2021年1月22日作出（2021）京03行终98号行政判决：驳回上诉，维持原判。

法院生效裁判认为，本案争议焦点：（一）北京市石景山区财政局认定某图书销售公司、甲公司与乙公司之间构成串通投标行为所依据的某图书销售公司递交的投标书是否合法有效；（二）某图书销售公司、甲公司与乙公司之间是否构成串通投标行为，被诉处罚决定认定事实是否合法。

关于投标书的问题。根据《招标投标管理办法》第三十二条、第三十三条以及案涉招标文件的相关要求来看，投标标书以纸质版正本为开标文件，开标后投标文件不得修改。因此，应认定相关电子版投标文件存在开标后修改的情况，不影响北京市石景山区财政局依照纸质正本投标文件依法进行调查。由此，则需要核实北京市石景山财政局据以作为处罚的依据——纸质版正本标书是否存在修改。对此，应当认可北京市石景山区财政局的调查行为，理由如下：第一，某技术咨询公司作为本次采购单位的代理公司，其收取的相关投标文件在没有证据证明存在篡改且其与被调查的违法行为不存在利害关系的情况下，某技术咨询公司向北京市石景山区财政局提交的纸质版正本投标文件应认定为合法的投标文件，应作为被调查的投标文件；第二，如果如某图书公司所述，相关电子版投标文件在开标后被修改，那么可能导致纸质版投标文件亦被修改，根据某图书公司提交的微信聊天记录来看，这种修改行为实际上系某图书公司为逃避北京市石景山区财政局的调查进行的证据替换行为，反而证实了某图书公司存在串标的情形，相关不利法律后果理应由某图书公司自行承担。

关于串通投标行为的认定问题。根据《中华人民共和国政府采购法》第二十五条第一款、《招标投标管理办法》第三十七条第（四）项的相关规定，本案中，经比对，某图书公司投标时递交的投标书商务与技术册第167页图片与甲公司投标书商务与技术册第25页第2张图片异常一致；投标书商务与技术册第211页2.10.1日常运营服务（日日常开放）的内容与甲公司投标书商务与技术册第47-48页2.10.1日常运营服务（日日常开放）的内容异常一致；投标书商务与技术册第228-229页3.预防、预警管理体系的内容与乙公司投标书商务与技术册第54-56页3.预防、预警管理体系的内容异常一致，北京市石景山区财政局根据三处内容、字体、字号、换行等格式完全一致的情况，结合2019年1月11日、2019年1月24日，某图书公司、甲公司、乙公司之间存在的30000元转账与退款行为，经询问、听证，最终认定某图书公司、甲公司与乙公司构成投标文件异常一致的情形，属于串通投标，在此基础上，北京市石景山区财政局综合考虑某图书公司违法行为的性质、情节，对其作出被诉处罚决定，事实清楚，依据正确，处罚幅度并无不当。

若不同投标人提交的多份投标文件之间的内容以及字体、字号、换行等格式完全一致，属于投标文件异常一致的情形，开标后中标人投标文件存在修改的，结合案涉证据可认定中标人存在逃避调查替换证据行为的，应视为投标人串通投标，其投标无效。